3)개정 ｢고용보험법｣ 제35조제1항, 제2항에 의하면, 노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 고용안정·직업능력개발사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액을 반환하도록 명할 수 있고, 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 노동부령으로 정하는 기준에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있되, 부정한 방법으로 직업능력개발사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에 대한 지원의 제한, 반환 및 추가징수에 관하여는 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제16조제4항, 제5항 및 제25조제3항, 제4항을 준용한다고 되어 있으며, 같은 법 부칙 제4조에 의하면 같은 법 시행 전에 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 자 또는 받으려 한 자에 대한 지원의 제한 등에 관하여는 종전의 규정에 따른다고 되어 있다.

4) 개정 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제25조제1항에 의하면, 노동부장관은 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 자가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용의 지원을 받거나 받고자 한 경우에는 당해 훈련과정의 인정을 취소하여야 하고, 인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우에는 시정을 명하거나 당해 훈련과정의 인정을 취소할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 의하면 같은 조 제1항에 따라 인정이 취소된 자(거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지급받았음을 이유로 인정이 취소된 자 중 훈련비용이 100만 원 미만인 경우는 제외)에 대하여는 그 취소일부터 5년의 범위 안에서 같은 법 제24조에 의한 인정을 하지 아니할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 의하면 노동부장관은 사업주가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원받거나 지원받고자 한 경우에는 훈련비용을 지원받고자 하거나 이미 받은 날부터 3년의 범위에서 훈련비용의 지원을 하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제4항, 제5항에 의하면 노동부장관은 훈련비용 지급제한을 받은 사업주에 대하여는 이미 지원된 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원된 금액의 반환을 명할 수 있으며, 이 경우 노동부령이 정하는 기준에 따라 당해 훈련과정의 인정이 취소된 자의 경우 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액이 100만 원 미만이면 그 금액의 5배에 상당하는 금액 이하의 금액을, 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액이 100만 원 이상이면 그 금액에 상당하는 금액 이하의 금액을 추가로 징수할 수 있고, 수강 또는 지원·융자의 제한을 받은 근로자·사업주·사업주단체 등 또는 직업능력개발단체의 경우에는 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 금액 이하의 금액을 추가로 징수할 수 있다고 되어 있다.

5) ｢고용보험법｣ 제115조, 같은 법 시행령 제145조제1항제11호에 의하면, 고용노동부장관은 같은 법 제35조에 따른 부정행위에 따른 지원의 제한 등의 권한을 직업안정기관의 장에게 위임한다고 되어 있고, ｢근로자직업능력 개발법｣ 제60조, ｢근로자직업능력 개발법 시행령｣ 제52조제1항제3호, 제10호, 제11호에 의하면, 고용노동부장관은 같은 법 제19조 및 제24조에 따른 직업능력개발훈련과정(계좌적합훈련과정은 제외한다)의 인정, 시정명령, 인정취소, 인정제한 및 위탁제한에 관한 사항, 같은 법 제55조에 따른 수강 제한, 지원 또는 융자 제한에 관한 사항, 같은 법 제56조에 따라 지원된 금액의 반환, 추가징수 및 체납처분에 관한 사항의 권한을 지방고용노동관서의 장에게 위임한다고 되어 있다.

나. 판단

1) 청구인이 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 받았는지에 관한 판단

가) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고, 구 ｢고용보험법｣ 제35조에서 정한 반환명령 및 추가징수 등의 제재조치가 가능한 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법’이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 훈련비용의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 참조).

나) 청구인은 김○○ 등이 이 사건 훈련과정의 훈련기간 중 해외 출국으로 해당 훈련과정에 참석하지 못하였음에도 불구하고 정상적으로 참석한 것처럼 허위로 출석 처리를 하고 김○○ 등에 대한 훈련비용을 신청하여 피청구인으로부터 이를 지급받았는바, 훈련비용의 지원은 훈련생의 출석 여부에 따라 지원 여부가 결정되고 지원금액도 훈련시간에 따라 산정되는 것으로서 직업능력개발훈련의 목적을 달성하고 훈련비용의 부당 청구를 방지하기 위해 훈련생에 대한 엄격한 출결관리는 훈련과정 운영자의 기본적인 의무사항인 점, 청구인은 이 사건 훈련과정의 운영자임에도 불구하고 이러한 기본적인 의무를 해태한 채 허위로 작성된 출석부 사본을 첨부하여 훈련비용의 지급을 신청한 점, 청구인의 조직규모가 방대하여 훈련업무를 담당하는 부서, 훈련비용의 지급을 신청하는 부서 및 해외 연수를 담당하는 부서가 서로 달라 훈련비용의 지급을 신청하고 지급받을 당시 그 담당자가 허위 출석사실을 현실적으로 알지 못했다거나 자율적인 출석부 관리로 훈련생의 허위 출석부 기재사실을 알 수 없었다 하더라도 이는 청구인 내부의 사정으로서 조직 내부의 의사소통이나 업무공유 등이 원활하지 않은 데 기인한 것에 지나지 않을 뿐 아니라 훈련생에 대한 엄격한 출결관리는 훈련과정 운영자의 기본적인 의무사항이므로 청구인은 김○○ 등이 이 사건 훈련과정에 불출석함으로써 정상적으로 이를 수료하지 못하리라는 사정을 알았거나 알 수 있었던 것으로 보이는 점, 만일 피청구인이 위와 같은 사실을 알았다면 청구인에게 훈련비용을 지급하지 않았을 것인 점 등을 종합적으로 고려할 때, 청구인의 위와 같은 행위는 훈련비용을 지급받을 자격이 없는 사업주가 그 자격을 가장하여 행한 부정행위로서 훈련비용의 지급에 관한 피청구인의 의사결정에 영향을 미친 행위라고 볼 수 있다.

따라서 청구인은 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 훈련비용을 지급받은 경우에 해당한다.

2) 훈련과정 인정취소처분과 모든 훈련과정에 대한 인정제한처분 시 부정수급액의 기준에 관한 판단

구 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제25조제2항, 개정 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제25조제2항은 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지급받아 훈련과정의 인정이 취소된 자에 대한 제재조치로서 일정기간 동안의 훈련과정 인정제한 등에 관하여 규정하고 있는바, 훈련과정 인정제한의 상대방은 훈련과정의 인정이 취소된 자이므로 훈련과정의 인정이 취소된 자를 기준으로 취소된 훈련과정의 부정수급액 전액을 기준으로 인정제한 여부를 결정하는 것이 타당하다고 할 것이다.

따라서 청구인의 개별 훈련과정의 부정수급액이 100만 원 이상이 아니더라도 적발된 전체 훈련과정의 부정수급액이 100만 원 이상이라면 피청구인은 훈련과정의 인정이 취소된 청구인의 부정수급액이 100만 원 이상임을 전제로 그에 대한 처분을 할 수 있고 출결관리가 제대로 이루어지고 있는지 관리·감독할 의무가 있는 청구인의 출결관리 소홀이 경미한 위반에 해당한다고 할 수도 없으므로 인정제한기간을 감경해야 한다고도 할 수 없다.

3) 출결관리 소홀이 인정취소처분과 이 사건 훈련과정에 대한 1년 또는 2년의 인정제한처분의 사유가 되는지에 관한 판단

구 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제24조, 개정 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제24조, 구 ｢근로자직업능력 개발법 시행령｣(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것) 제22조제2항에 의하면 직업능력개발훈련과정의 인정을 받고자 하는 자는 노동부장관으로부터 시설 또는 기관의 명칭·소재지와 인정받은 자의 성명, 직업능력개발훈련과정의 명칭·훈련내용·훈련기간·훈련시간·훈련방법 및 훈련장소에 대하여 인정받아야 하는바, 직업능력개발훈련과정을 실시하고자 하는 자가 인정받아야 할 사항은 위 사항에 한정되고 출결관리나 훈련생 관리는 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 자가 자율적으로 할 수 있는 사항이라고 할 것이다.

그렇다면 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 자가 자율적으로 운영할 수 있는 사항은 관계법령에 따라 인정받은 내용에 포함되는 것이 아니므로 이는 구 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 또는 개정 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 별표 2 나. 개별기준 3. 가.의 훈련내용·훈련기간·훈련시간·훈련방법의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우에 해당한다고 할 수 없다.

피청구인은 청구인의 출결관리 부정행위가 구 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 또는 개정 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 별표 2 나. 개별기준 5. 법 제40조에 따른 보고·자료제출명령에 응하지 아니하거나 거짓으로 응한 경우에도 해당한다고 주장하나, 동 규정은 노동부장관의 요구에 따라 그 상대방이 훈련결과 등을 보고하거나 자료를 제출하는 것으로서 이 사건처럼 훈련비용을 지급받기 위하여 청구인이 자발적으로 관련자료를 제출하는 경우에는 적용된다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 구 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제40조, 개정 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제40조, 구 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 제22조, 개정 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 제22조에 의하면 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 자가 노동부장관에게 보고해야 할 사항은 훈련생의 학력·연령 및 성별의 구분에 따른 훈련인원, 훈련의 직종·방법·과정·기간·형태의 구분에 따른 실제 훈련인원과 승인된 인원, 취업인원 및 국가자격 합격인원, 그 밖에 노동부장관이 정하여 고시하는 사항으로서 출결관리에 관한 사항은 포함되어 있다고 보기 어렵다.

4) 구 고용보험법령에 따라 지급제한기간 동안 지급된 훈련비용 환수처분을 할 수 있는지에 관한 판단

가) 구 ｢고용보험법｣ 제35조, 구 ｢고용보험법 시행령｣ 제56조, 구 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제25조, 구 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 제9조, 별표 2에 의하면, 훈련비용의 부정수급이 확인될 경우 당해 행정청이 할 수 있는 행정처분은 부정수급액의 반환명령, 부정수급액에 일정비율을 곱한 금액의 추가징수처분, 일정기간 동안의 훈련비용 지급제한처분, 훈련비용 지급제한기간 동안 지급된 훈련비용의 반환명령 등이다. 위 4가지 처분 중 부정수급액의 반환명령, 추가징수처분, 지급제한처분은 고용보험법령과 근로자직업능력 개발법령에 모두 규정되어 있으나 지급제한기간 동안 지급된 훈련비용의 반환명령은 고용보험법령에만 규정되어 있을 뿐 근로자직업능력개발법령에는 규정되어 있지 아니하다.

그렇다면 피청구인은 고용보험법령에 따라 지급제한기간 동안 지급된 훈련비용의 반환명령을 할 수 있다고 할 것이고, 위법행위를 이유로 한 제재적 행정처분을 함에 있어 제재 여부 및 기준은 원칙적으로 행위 시의 법령에 의하여야 하고 행위 후 개정된 법령에 의할 수는 없을 뿐만 아니라(대법원 1982. 12. 28. 선고 82누1 판결 참조), 개정 ｢고용보험법｣ 부칙 제4조에서는 부정행위에 따른 지급제한 등에 관한 경과조치로서 같은 법 제35조의 개정규정에도 불구하고 같은 법 시행 전에 이루어진 부정수급행위에 대하여는 종전의 규정에 따르도록 규정하고 있는바, 제5처분의 원인이 된 부정수급행위는 2007. 12. 20, 2008. 2. 18, 2008. 4. 23, 2008. 7. 15. 각각 발생하였으므로 제5처분의 근거법령은 구 ｢고용보험법｣ 제35조, 구 ｢고용보험법 시행령｣ 제56조가 된다.

나) 구 ｢고용보험법 시행령｣ 제56조제1항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 신청하여 지급받은 경우 이미 지급된 훈련비용의 반환 및 아직 지급되지 아니한 훈련비용의 지급 제한에 관하여 규정하고 있는 반면, 같은 조 제2항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지급받은 자에 대하여 그 지급받은 날 또는 지급 신청을 한 날부터 1년 동안 일체의 훈련비용을 지급하지 아니하고 만약 그 지급제한기간 내에 지급된 훈련비용이 있다면 그 반환을 명하도록 하여 훈련비용 부당수령 등에 대한 제재를 하려는 것이므로 같은 조 제2항에 의하여 반환의 대상이 되는 지급제한기간 동안 지급된 훈련비용은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급된 것일 필요는 없다(대법원 2010. 4. 15. 선고 2009두22584 판결 참조).

또한, 개정 ｢고용보험법｣ 제35조제1항에서 부정수급 적발 시 반환명령의 금액을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액으로 개정하였다 하더라도 지급제한기간 동안 지급된 훈련비용 전체에 대한 반환명령의 원인이 된 부정수급행위는 2008. 12. 31. 전에 발생하였으므로 2008. 12. 31. 이후 지급받은 정상수급액이 반환의 범위에서 제외되는 것도 아니다.

다) 이 사건 훈련비용은 고용보험료 등으로 조성된 고용보험기금에서 지급된 것으로서 원칙적으로 이 사건 각 처분의 근거법령은 고용보험법령이라 할 것이고 다만 훈련비용 부정수급처분 중 추가징수처분만 ｢근로자직업능력 개발법｣을 준용한다고 할 것이다.

구 ｢고용보험법 시행령｣ 제56조제2항에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지급받은 날부터 1년 동안 훈련비용을 지급하지 아니한다고 되어 있는데, 이는 개별 부정수급행위가 있었던 날부터 각각 1년 동안 지급을 제한한다고 해석하여야 하고, 만일 이와 달리 행정청이 여러 개의 부정수급행위를 적발하고도 최대 1년 동안만 지급제한을 할 수 있다면 어느 부정수급행위가 발생한 날을 기산점으로 하여 지급제한기간을 설정하여야 할지 모호하게 되며, 적발된 부정수급행위의 수가 많을수록 부정수급행위자에게 유리하게 되어 부당하고, 지급제한기간 동안 지급된 훈련비용의 반환명령은 기속행위이므로 재량권을 행사하지 않았다고 하여 잘못된 처분이라고 할 수 없다.

5) 2009. 3. 17. 부정수급행위에 대한 지급제한처분의 기산점에 관한 판단

위법행위를 이유로 한 제재적 행정처분을 함에 있어 제재 여부 및 기준은 원칙적으로 행위 시의 법령에 의하여야 하고 행위 후 개정된 법령에 의할 수는 없다고 할 것인바(대법원 1982. 12. 28. 선고 82누1 판결 참조), 비록 2009. 4. 1. 노동부령 제320호로 개정된 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 제9조제1항제2호에서 지급제한처분의 기산점을 그 제한처분일이라고 규정하여 2009. 4. 1. 이후 부정수급행위에 대하여는 제한처분일을 기산점으로 하여 지급제한처분을 할 수 있다 하더라도 제6처분의 원인이 된 훈련비용 부정수급행위가 있었던 2009. 3. 17. 시행되던 개정 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제25조제3항에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 받으려고 하거나 이미 받은 날부터 3년의 범위에서 훈련비용의 지급제한을 할 수 있다고 되어 있고, 동 규정의 문언을 살펴보더라도 지급제한기간의 기산점은 훈련비용을 받은 날로 보는 것이 타당하며 그 외에도 다음과 같은 이유로 지급제한기간의 기산점은 훈련비용을 받은 날로 보아야 한다.

사업주가 실시하는 직업능력개발훈련에 소요되는 비용은 고용보험료 등으로 조성된 고용보험기금에서 지급하는 것으로서 동 훈련비용의 지급 및 부정수급 시 지급제한 등의 처분은 원칙적으로 고용보험법령에 따라야 할 것이나, 개정 ｢고용보험법｣ 제35조제3항에서는 직업능력개발사업의 지원을 받은 자에 대한 지원의 제한, 반환 및 추가징수에 관하여는 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제25조제3항, 제4항을 준용하도록 하고 있는바, ｢근로자직업능력 개발법｣의 지급제한에 관한 규정의 해석이 모호할 경우에는 고용보험법령의 지급제한규정의 취지에 합치되게 해석하여야 할 것이다.

그런데 구 ｢고용보험법 시행령｣ 제56조제2항에서는 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 고용보험법령상 각종 지원금 또는 장려금을 받은 날부터 1년 동안 지급제한처분을 하도록 하고 있는바, 개정 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제25조제3항의 훈련비용 지급제한기간의 기산점은 훈련비용을 받은 날이라고 할 것이다.

6) 소결론

따라서 이 사건 각 처분 중 제4처분과 제6처분은 위법·부당하나 나머지 처분은 위법·부당하다고 할 수 없다.

7. 결 론

그렇다면, 이 사건 심판청구 중 398만 8,480원의 훈련비용 추가징수처분 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 제4처분과 제6처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하며, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.