자. 이 사건 지침에 의하면, 동 지침의 배경은 2008년 9월 이후 시행된 내일배움카드제의 사업규모가 급속히 확대되면서 부정행위의 발생가능성이 높아짐에 따라 적용시점, 대상 등 제재처분기준에 대한 혼선이 있어 이를 명확히 하고자 하는 것으로 되어 있고, 제재처분기준을 사례별로 규정하면서 특히 훈련생과 훈련기관이 공모하여 출결부정행위를 한 경우, 훈련생에 대하여는 부정행위 적발일부터 수강금지조치 및 훈련과정 인정이 취소된 날부터 2년간 수강제한을 하고, 훈련기관에 대하여는 훈련과정의 인정 취소, 1년간 당해 훈련과정의 인정 제한, 해당 훈련생의 부정출석일의 훈련비 환수 및 추가징수, 부정출석일부터 수강금지처분일까지의 훈련비를 환수하도록 되어 있다.

차. 피청구인은 청구인이 이 사건 훈련과정을 운영하면서 훈련생의 출석카드를 보관하고 있다가 대리출석체크를 한 사실이 적발되었다는 이유로 2011. 2. 15. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령 등

1) ｢근로자직업능력 개발법｣ 제12조, 제18조의 규정에 의하면, 고용노동부장관은 실업자, ｢국민기초생활 보장법｣에 따른 수급권자 등(이하 “실업자등”이라 한다)의 자율적 직업능력개발을 지원하기 위하여 직업능력개발훈련 비용을 지원하는 계좌(이하 “직업능력개발계좌”라 한다)를 발급하고 이들의 직업능력개발에 관한 이력을 종합적으로 관리하는 제도를 운영할 수 있다고 되어 있고, 실업자등이 직업능력개발계좌를 활용하여 필요한 직업능력개발훈련을 받을 수 있도록 직업능력개발계좌에서 훈련비용이 지급되는 직업능력개발훈련과정(이하 “계좌적합훈련과정”이라 한다)에 대한 정보를 실업자등에게 제공하도록 되어 있다.

2) ｢근로자직업능력 개발법｣ 제19조, 제60조, 같은 법 시행령 제52조제1항제3호, 구 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 제6조의3, 별표 1의2의 규정에 의하면, 계좌적합훈련과정을 운영하려는 자는 계좌적합훈련과정에 대하여 고용노동부장관으로부터 인정을 받아야 하고, 고용노동부장관은 계좌적합훈련과정의 인정을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련인원을 조작하거나 출결석 관리를 하는 등 훈련기간·시간의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우에는 그 인정을 취소하고, 당해 훈련과정에 대하여 1년간 인정을 제한하도록 되어 있는데, 계좌적합훈련과정의 인정, 인정 취소, 인정제한 등에 관한 고용노동부장관의 권한은 지방고용노동관서의 장에게 위임되어 있다.

3) ｢근로자직업능력 개발법｣ 제56조제3항, 제60조, 같은 법 시행령 제50조, 제52조제1항제11호, 구 ｢근로자직업능력 개발법 시행규칙｣ 제22조의2제1항에 의하면, 고용노동부장관은 계좌적합훈련과정의 인정이 취소된 자가 이미 지원 또는 융자받은 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자받은 금액의 반환을 명할 수 있도록 되어 있고, 반환을 명하는 경우에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 금액의 다과에 따라 추가징수를 할 수 있도록 되어 있는데, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 금액이 100만원 미만인 경우로서, 최근 위반행위 적발일 이전 5년 동안 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 신청한 횟수가 없는 경우에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 금액의 3배, 신청한 횟수가 1회인 경우에는 그 금액의 4배, 신청한 횟수가 2회 이상인 경우에는 그 금액의 5배를, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 금액이 100만원 이상인 경우에는 그 금액에 해당하는 금액을 각각 추가징수할 수 있고, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 사실을 자진하여 신고한 경우에는 추가징수하여야 하는 금액의 2분의 1의 범위에서 감액하도록 되어 있으며, 동 지원된 금액의 반환, 추가징수 등에 관한 고용노동부장관의 권한은 지방고용노동관서의 장에게 위임되어 있다.

4) 고용노동부고시인 “직업능력개발계좌제 실시 규정”(2011. 1. 19, 제2011-5호) 제29조제6항에 의하면, 훈련기관은 대리체크 또는 대리수강 등의 행위가 발생하지 않도록 노력하고, 이러한 행위를 알게 된 경우에는 이를 관할 지방고용노동관서에 즉시 통보하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제33조에 의하면, 고용노동부장관은 직업능력개발계좌를 발급받은 사람이 계좌적합훈련과정을 수강하는 경우에 계좌 지원한도를 초과하지 않는 범위에서 단위기간 출석률이 100분의 80 이상인 경우에는 단위기간 훈련비에서 단위기간 자비부담액을 빼고 남은 금액, 100분의 80 미만인 경우에는 단위기간 훈련비에서 단위기간 자비부담액을 빼고 남은 금액에 단위기간 출석률을 곱하여 얻은 금액을 각각 지원할 수 있고, 훈련생 중 계좌적합훈련을 수강하는 훈련생은 취업 또는 창업한 이후에도 해당 훈련과정을 계속 수강하는 경우에도 해당 훈련과정 종료일까지 훈련비를 지원할 수 있다고 되어 있다.

나. 판단

1) 이 사건 처분 중 이 사건 훈련과정의 인정취소, 1년간 인정제한처분의 위법·부당 여부에 대한 판단

가) 위 인정사실에 의하면, 직업능력개발종합정보망의 2010. 6. 2.자 이 사건 훈련과정의 회차별 출결자료상 이 사건 훈련과정의 오전반의 경우, 김나○ 등 20명의 훈련생들 중 결석으로 처리된 김○○과 홍○○ 등 2명을 제외한 18명이 2010. 6. 2. 09:37경부터 09:43경까지 강의실에 입실하여 같은 날 13:12경부터 13:13경까지 퇴실한 것으로 기재되어 있고, 오후반의 경우, 유○○ 등 20명의 훈련생 전원이 2010. 6. 2. 13:20경부터 13:22경까지 강의실에 입실하여 같은 날 17:10경부터 17:11경까지 퇴실한 것으로 기재되어 있기는 하나, 위 김나○의 문답서에는 위 김나○이 이 사건 훈련과정의 초기에 몇몇 훈련생들의 카드를 청구인 학원에서 보관하고 출석체크를 한 적이 있고, 청구인 학원에서 2010. 6. 15. 이전 훈련생 전원의 카드를 제출받아 이를 보관하고 있다가 출·퇴실체크를 한 적도 있으며, 2010. 6. 15. 훈련생 김혜○이 출석하지 않았음에도 다른 훈련생인 윤○○이 대신 출석체크를 한 적이 있다고 진술한 것으로 기재되어 있는 점, 훈련생 조○○의 전화 등 사실확인 내용문에도 위 조○○은 2010. 6. 2.은 지방선거일로 공휴일이었음에도 불구하고, 청구인 학원에서는 훈련생 전원의 동의를 얻어 훈련생 전원의 출결카드를 제출받은 다음, 훈련생을 대신하여 한꺼번에 출석으로 처리한 것으로 기억된다고 진술한 것으로 기재되어 있는 점, 청구인의 확인서에도 청구인은 2010. 6. 2.의 경우 이 사건 훈련과정의 수업을 실시하지 않았으나, 청구인 학원에서 훈련생들의 카드를 받아 대리출석체크를 함으로써, 전산자료상으로만 훈련생들이 출석한 것으로 처리하였다고 진술한 것으로 기재되어 있는 점, 2010. 6. 2.자 훈련기록에 따라 훈련비용이 지급된 점 등을 고려할 때, 청구인이 이 사건 훈련과정을 운영하는 기간 중인 2010. 6. 2. 훈련생들의 출석 및 퇴실과 관련하여 부정행위를 함으로써, 훈련기간·시간의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반하였음이 인정되고, 그 외에 동 부정행위 이전에 청구인에게 부정행위전력이 있다고 볼 만한 자료는 없으며, 청구인의 위 부정행위와 관련하여 정상을 참작할 사정도 찾아보기 어렵다.

나) 따라서, 청구인이 이 사건 훈련과정을 운영하면서 훈련생의 출석카드를 보관하고 있다가 대리출석체크를 하는 부정행위가 적발되었다는 이유로 이 사건 처분 중 피청구인이 이 사건 훈련과정의 인정을 취소하고, 1년간 이 사건 훈련과정의 인정을 제한한 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다.

2) 이 사건 처분 중 훈련비 부정수급액 59만 1,635원의 반환명령 및 훈련비 부정수급에 따른 177만 4,905원의 추가징수처분의 위법·부당 여부에 대한 판단

근로자직업능력 개발법령상 지방고용노동관서의 장은 계좌적합훈련과정의 인정을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련인원을 조작하거나 출결석 관리를 하는 등 훈련기간·시간의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반하여 그 인정이 취소된 자가 이미 지원 또는 융자받은 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자받은 금액의 반환을 명할 수 있도록 되어 있고, 반환을 명하는 경우에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 금액의 다과에 따라 추가징수를 할 수 있도록 되어 있는바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 이 사건 훈련과정을 운영하는 기간 중인 2010. 6. 2. 훈련생들의 출석 및 퇴실과 관련하여 부정행위를 함으로써, 훈련기간·시간의 중요사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반하였고, 이와 관련하여 59만 1,635원이 부정하게 지급되었음이 인정되므로, 2010. 6. 2.자 부정행위로 인한 부정수급액 59만 1,635원을 회수하고, 최근 위반행위 적발일 이전 5년 동안 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 신청한 횟수가 없어 위 부정수급액의 3배에 해당하는 177만 4,905원을 추가로 징수한 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다.

3) 이 사건 처분 중 3,171만 7,357원의 부당이득금 환수처분의 위법·부당 여부에 대한 판단

가) 피청구인은 이 사건 지침이 이미 시행되고 있는 관계법령을 보다 명확히 하기 위해 제정된 것일 뿐이므로, 이 사건 처분을 함에 있어 이 사건 지침을 적용하는 것이 적법·타당하다는 취지로 주장하고 있고, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 지침에 부정출석일부터 수강금지처분일까지의 기간에 대하여 지급된 훈련비를 환수하도록 되어 있으며, 피청구인은 동 지침에 따라 훈련생들의 출석 및 퇴실과 관련하여 청구인의 부정행위가 이루어진 날의 다음 날인 2010. 6. 3.부터 훈련종료일인 2010. 8. 27.까지의 훈련비 3,171만 7,357원을 부당이득금으로 환수하였는바, 먼저 피청구인이 근거로 주장하는 이 사건 지침의 법적 성격을 살펴보면, 형식적으로는 법규명령의 형식을 갖추지 아니하여 “법규”로서의 구속력을 인정하기 어렵고, 위임근거의 측면에서도 이 사건 지침의 근거법령에 해당한다고 볼 수 있는 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제19조 및 제56조에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자받았거나 받으려고 한 경우에는 그 훈련과정의 인정을 취소하고, 인정이 취소된 자가 이미 지원받은 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액의 반환 및 추가징수를 할 수 있도록 규정되어 있을 뿐, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 것이 아닌 훈련비도 환수하라는 규정은 없으며, 이 사건 지침 외에 달리 부정출석일 다음 날부터 수강금지처분일까지의 훈련비를 환수할 수 있도록 시행령이나 시행규칙에 위임하고 있지 않아 법령체계 전반에서 그 위임근거를 찾을 수 없다. 이와 같은 점을 종합적으로 본다면 이 사건 지침은 행정기관 내부의 사무처리 준칙으로서의 법적 성격을 가질 뿐, 그 세부사항 하나하나의 대외적 구속력을 일반적으로 인정하기 어렵다. 따라서 훈련비환수의 근거가 되는 법령의 규정과 동 업무를 담당하는 행정기관의 처분취지의 관점에서 이 사건 지침의 취지 등을 종합하여 이 사건 처분 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 것이 아닌 훈련비의 경우에도 이 사건 훈련과정에서 부정행위가 있었다는 이유로 환수대상에 해당하는가의 여부를 판단할 필요가 있다.

나) 이와 관련하여 훈련비의 환수요건을 정하고 있는 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제19조 및 제56조에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자받았거나 받으려고 한 경우에는 그 훈련과정의 인정을 취소하고, 인정이 취소된 자가 이미 지원받은 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액의 반환 및 추가징수를 할 수 있도록 규정되어 있는 것 외에 당해 훈련과정에서 수급한 훈련비에 대하여는 아무런 제재수단을 정하고 있지 않다.

다) 살피건대, 직업능력개발훈련과정의 인정, 훈련비 지원 등은 실업자등의 자율적인 직업능력개발을 지원함으로써, 이들의 고용안정을 도모하고자 하는데 궁극적인 목적이 있다고 할 것이고, 근로자직업능력 개발법령에도 이미 지원받은 훈련비 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액에 대하여만 그 반환 및 추가징수까지 하도록 되어 있으며, 고용노동부고시인 “직업능력개발계좌제 실시 규정”(2011. 1. 19, 제2011-5호)상 훈련생의 단위기간 출석률이 100분의 80 미만인 경우에도 단위기간 훈련비에서 단위기간 자비부담액을 빼고 남은 금액에 단위기간 출석률을 곱하여 얻은 금액을 지원하고(다시 말해, 하루라도 훈련에 참석하였을 경우, 그 하루에 대한 훈련비를 지원함), 훈련생 중 계좌적합훈련을 수강하는 훈련생은 취업 또는 창업한 이후에도 훈련 중 취업 또는 창업한 이후에도 해당 훈련과정을 계속 수강하는 경우에 해당 훈련과정 종료일까지 훈련비를 지원할 수 있도록 규정하여 실업자등의 직업능력개발훈련을 두텁게 지원하고 보호하고 있는 점, 위 실시 규정 제29조제6항에 훈련기관은 대리체크 또는 대리수강 등의 행위가 발생하지 않도록 노력하고, 이러한 행위를 알게 된 경우에는 이를 관할 지방고용노동관서에 즉시 통보하여야 한다고 되어 있음에도 불구하고, 청구인이 2010. 6. 2. 발생한 부정출결행위에 대하여 피청구인에게 즉시 통보한 사실은 확인되지 않으나, 그렇다고 하여 부정출결행위가 있은 다음 날부터 부정출석 등 부정행위가 없이 실시된 훈련을 부정하다고 볼 수는 없는 점 등에 비추어 볼 때, 부정출석일(2010. 6. 2.) 다음 날부터 훈련종료일(2010. 8. 27.)까지 부정출석 등 부정행위가 없이 실제로 훈련이 실시되었다면, 위 기간 동안에 지원받은 훈련비는 ｢근로자직업능력 개발법｣ 제56조제2항 소정의 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원”받은 금액에 해당하지 않는다고 할 것이어서 이 사건 처분 중 법령상 근거도 없고 직업능력개발을 통해 실업자등의 고용안정을 도모하려는 훈련비 지원의 취지에도 어긋나는 이 사건 지침을 근거로 하여 피청구인이 2010. 6. 3.부터 훈련종료일인 2010. 8. 27.까지의 훈련비 3,171만 7,357원을 부당이득금으로 보아 환수한 처분은 위법·부당하다.

7. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 3,171만 7,357원의 부당이득금 환수처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.