헌법재판소 전원재판부는 2009년 5월 28일 구 산업재해보상보험법 부칙<법률 제6100호, 1999. 12. 31.> 제7조 중“2002. 12. 31.까지는”부분이 신뢰보호의 원칙에 위배하여 청구인들의 재산권 등을 침해한다며 청구인들이 제기한 헌법소원심판사건에 대하여, 심판대상조항은 신뢰보호의 원칙을 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다는 이유로 위헌결정을 선고하였다. 위 결정에는 재판관 1인의 별개의견과 재판관 1인의 반대의견이 있는 외에 나머지 관여재판관들의 의견이 일치되었다. 

<사건의 개요>
○ 청구인들은 2000. 7. 1. 전에 산업재해를 입고 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)으로부터 장해등급 제1급 내지 제7급의 판정을 받은 근로자들로서 구 산업재해보상보험법 관계규정에 따라 자신의 평균임금의 90% 내지 30%에 해당하는 장해급여를 연금형태로 지급받아 왔다.

○ 청구인들은 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 산업재해보상보험법이 개정되어 2000. 7. 1.부터 이른바 ‘최고보상제도’가 시행됨에 따라, 제도 시행 후 2년 6개월이 경과한 2003. 1. 1.부터 공단으로부터 노동부장관이 고시한 1일 최고보상기준금액을 평균임금으로 하고 자신의 장해등급에 따른 법 소정의 지급비율을 적용하여 산정한 장해보상연금만을 지급받고 종전 지급액 중 이를 초과하는 부분을 감액당하였다. 

○ 이에 청구인들은 공단을 상대로 서울행정법원에 장해연금감액처분 취소의 소 등을 제기하고, 그 소송계속 중 산업재해보상보험법(1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되고 2007. 4. 11. 법률 제8373호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 “법”이라고만 한다) 부칙<법률 제6100호 1999. 12. 31.> 제7조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 법원이 본안청구를 기각함과 아울러 위 신청도 기각하자, 법 부칙 제7조가 기존 피재근로자들에 대하여도 2003. 1. 1.부터 최고보상제도를 적용하도록 한 부분이 신뢰보호의 원칙을 위배하여 청구인들의 재산권 등을 침해한다며, 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

<심판의 대상>

이 사건 심판대상은 법 부칙 제7조 중 “2002. 12. 31.까지는”부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
산업재해보상보험법 부칙(법률 제6100호 1999. 12. 31.)

제7조 (최고보상기준금액에 관한 경과조치) 이 법 시행일 이전에 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조 제6항의 개정규정에 불구하고 2002년 12월 31일까지는 종전의 규정에 의한다.

<결정이유의 요지>

 신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가 원리로부터 파생되는 것으로, 법률이 개정되는 경우 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성코자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화 할 수 없는 경우, 그러한 새 입법은 허용될 수 없다는 것이다. 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여야 한다. 

○ 구법 당시 청구인들은 자신이 종전에 지급받던 평균임금에 자신의 장해등급에 따른 법 소정의 지급율을 적용하여 산정된 장해보상연금(종전 평균임금의 90% 내지 30%)을 지급받아 왔고, 그러한 장해보상연금의 산정기준은 제1급 내지 제3급 장해자의 경우 30년 가량, 제4급 내지 제7급 장해자의 경우 20년 가량 지속되어 온 것으로서, 청구인들로서는 장해보상연금을 지급받기 시작할 당시 공단으로부터 이러한 사실을 통지받았고, 그와 같은 방식의 지급기준이 변경됨으로써 장해보상연금이 감액될 것이라고 예상할 수 없었다. 그런데 심판대상조항은 실제 평균임금이 노동부장관이 고시하는 한도금액 이상일 경우 그 한도금액을 실제임금으로 의제하는 최고보상제도를 2003. 1. 1.부터 기존 피재근로자인 청구인들에도 적용함으로써, 평균임금에 대한 청구인들의 정당한 법적 신뢰를 심각하고 예상하지 못한 방법으로 제약하여 청구인들에게 불이익을 초래하였다.

청구인들은 심판대상 조항으로 말미암아 기존의 장해보상연금액 중 최고보상기준금액을 기준으로 산정한 최고보상금액을 초과한 부분을 2003. 1. 1.부터 일괄 삭감당한바, 그 삭감비율은 청구인별로 최소 2%부터 최대 82%로 평균 40% 가량에 이른다.

청구인들은 산업재해로 말미암아 장해등급 제1급 내지 제7급에 해당하는 중증 장애를 입어 높은 노동능력 상실률로 말미암아 장해보상연금 외에 다른 소득활동을 하지 못하는 경우가 많고, 종전 평균임금의 90% 내지 30%를 매월 장해보상연금으로 수급하여 피재이전 생활수준의 골격을 유지하여 오고 있었으며, 대부분 40대 전후로서 중고생이나 대학생 자녀를 두는 등 경제적 지출이 많은 연령대에 속하여 장해보상연금의 갑작스런 삭감으로 경제적으로 곤경에 처하였음을 호소하고 있다. 
 

○ 심판대상조항이 최고보상제도 시행 이전의 기존 장해보상연금 수급자들에게도 2003. 1. 1. 이후 최고보상제도를 적용함으로써 달성하려는 공익은 한정된 재원으로 보다 많은 재해근로자와 그 유족들에게 적정한 사회보장적 급여를 실시하고 재해근로자 사이에 보험급여의 형평성을 제고하며 소득재분배의 기능을 수행하려는 것과 아울러, 최고보상제도를 기존의 장해급여수급자에게도 적용함으로써 절감되는 보험급여액으로 다수의 근로자들에게 혜택이 돌아가는 간병급여의 신설, 유족급여의 확대, 후유증상 진료제도를 도입하여 보험급여의 폭을 확대하고, 휴업급여 등의 최저기준을 인상하여 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 재원으로 사용하기 위한 것으로, 다른 보험사업실시를 위한 재원의 마련에 있는 것으로 보인다.

○ 그런데, 장해급여제도는 본질적으로 소득재분배를 위한 제도가 아니고, 사업자가 근로자 및 사용자 자신을 위하여 근로자의 평균임금에 상응하게 일정 비율로 납입한 보험료를 바탕으로 불의의 산재사고에 대비하여 피재 근로자에게 산재 사고 이전의 생활수준의 골격을 보장해 주기 위하여 마련된 제도로서 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 그 본질이 있는 것으로, 산업재해보상보험이 갖는 두 가지 성격 중 사회보장적 급부로서의 성격은 상대적으로 약하고, 재산권적인 보호의 필요성은 보다 강하다고 볼 수 있어 다른 사회보험수급권에 비하여 보다 엄격한 보호가 필요하다.

따라서 장해보상연금수급권의 형성에 있어 입법자의 재량이 인정된다 하더라도 일반적으로 광범위한 입법재량이 허용되는 공적부조에 비하여 입법형성권의 범위는 상당히 축소되는 것으로 보아야 할 것이므로, 산재보상보험이 사회보험에 속한다는 이유만으로 법이 최고보상제도를 신설하여 기존 장해보상연금 수급자인 청구인들의 구법에 근거한 정당한 신뢰를 침해하는 것은 정당화되기 어렵다.

○ 장해급여제도가 비록 손해배상 내지 손실보상적 급부인 점에 본질이 있다 하더라도 장해급여제도에 사회보장 수급권으로서의 성격도 있는 이상, 소득재분배의 도모나 새로운 산재보상사업의 확대를 위한 자금마련의 목적으로 최고보상제를 도입하는 것 자체는 입법자의 결단으로서 형성적 재량권의 범위내에 있다고 보더라도, 그러한 입법자의 결단은 최고보상제도 시행 이후에 산재를 입는 근로자들부터 적용될 수 있을 뿐, 제도 시행 이전에 이미 재해를 입고 산재보상수급권이 확정적으로 발생한 청구인들에 대하여 그 수급권의 내용을 일시에 급격히 변경하여 가면서까지 적용할 수 있는 것은 아니라고 보아야 할 것이다. 
 

○ 심판대상조항의 입법목적 중 하나인 소득재분배는 국가의 정책적 문제로 근본적으로 조세정책이나 사회보장제도의 확충을 통해 해결할 문제일 뿐 장해급여제도를 통하여 해결할 문제가 아닐 뿐 아니라, 장해보상연금액의 조정으로 소득재분배를 이루려면, 법 시행 이후에 발생한 피재 근로자들부터 장래에 향한 부의 재분배를 실시하거나, 공단이 보험료징수를 통하여 이미 확보한 자체자금을 활용하거나, 누진보험료율을 채택하여 평균임금이 높은 근로자를 고용하는 사업주로부터 보다 높은 비율의 보험료를 징수하여 저소득 근로자에게 혜택을 확대하는 등의 다른 방안을 고려할 수 있었을 것으로 보인다. 또한 구법 하에서 장해를 입고 연금수급을 개시한 청구인들을 보호하기 위한 경과규정을 마련함에 있어서도 충분히 오랜 시간을 두고 청구인들을 보호함으로써 갑작스런 연금액의 축소로 인한 충격을 완화하면서 연금액의 점진적 감소를 꾀하는 방법 등으로 공‧사익의 조화를 도모하여 기존 수급자들의 신뢰를 최대한 배려하는 조치를 취할 수도 있었을 것으로 보인다.

○ 더욱이 청구인들은 피재로 말미암아 노동능력을 50% 이상 상실하여 남아 있는 노동능력을 활용하여 새로운 소득활동을 할 기회를 얻기 어려운 중증 장애인들로서 경제적 환경변화에 대한 대처능력도 일반인에 비하여 현격히 떨어질 것으로 보여, 비장애인을 적용대상으로 하는 일반적인 법률과 비슷하게 2년 6개월이라는 단기의 유예기간만을 부여한 것으로는 청구인들의 신뢰를 충분히 보호하였다고 볼 수 없다.

따라서, 심판대상조항은 신뢰보호의 원칙에 위배하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.

<별개의견(재판관 이동흡)의 요지>

○ 심판대상 조항의 위헌성은 최고보상제를 제도 시행 이전의 피재 근로자에게도 적용되도록 한 점 자체에 있는 것이 아니라, 최고보상제도를 기존 피재자에게 적용함에 있어 구 제도에 대한 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기 위하여 마련된 경과규정이 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기에 지나치게 미흡하다는 점에 그 중점이 있으며, 따라서 결정 주문에 있어서도 심판대상 조항에 대하여 단순위헌을 선언할 것이 아니라, 기존 피재 근로자들의 신뢰를 보호하기 위하여 마련된 경과규정인 법 부칙 제7조 전체에 대하여 헌법불합치를 선언하는 것이 옳다고 생각한다.

○ 심판대상조항의 입법목적은 장해보상급여에 있어서도 소득재분배의 효과를 도모하려는 것과 최고보상제도를 기존의 장해보상연금 수급자에게도 적용함으로써 절감되는 보험급여액으로 다른 보험사업을 실시하기 위한 재원을 마련하려는데 있는 것으로, 그 공익적 가치가 결코 적다고 할 수 없다.

그러나 한편, 청구인들은 최고보상제의 적용으로 일시에 최소 2%부터 최대 82%의 연금삭감을 당하였고, 대부분 40대 전후의 경제적 지출이 많은 연령대에 속하며, 노동능력을 50% 이상 상실한 장해등급 제7급 이상의 중증 장애인들로서 현실적으로 다른 소득활동을 하기가 용이하지 않고 경제적 환경변화에 대한 적응능력도 일반인에 비하여 현격히 떨어질 것으로 예상되어 법상 보다 중한 보호를 필요로 하는 사람들이므로, 심판대상조항으로 말미암아 침해되는 사익도 결코 가볍지 않다.

○ 따라서 입법자로서는 청구인들의 신뢰보호를 위한 경과규정을 마련함에 있어 장해보상연금 이외에 다른 소득이 있는 자와 그렇지 아니한 자를 구분하여 전적으로 장해보상연금만으로 생활하는 장해보상연금 수급자에 대하여는 연금을 감액하지 않거나, 상당히 오랜 시간을 두고 자신의 평균임금과 최고보상제하의 최고보상기준금액의 차이가 줄어들어 결국은 일치하도록 매년 단계적으로 감액의 비율을 조정하거나, 기존 피재 근로자들의 명목 급여액이 최고보상금액과 일치할 때까지 최고보상제도 시행당시의 명목급여액을 동결시켜 통상임금, 물가 등의 변동분을 반영하지 않는 등으로, 갑작스런 연금액의 축소로 인한 충격을 완화하면서 실질연금액의 점진적 감소를 꾀하는 방법으로 충분히 오랜 시간을 두고 공‧사익의 조화를 도모할 필요가 있었다.

○ 그런데 심판대상 조항은 그와 같은 배려를 하지 아니한 채 연금 수급자들이 매월 수급하는 연금의 단순 합산액이 일시금으로 장해보상연금을 수급한 경우의 장해보상일시금과 비슷해지는 시점인 4년 6개월을 기준으로 삼아 개략적으로 산출된 2년 6개월의 경과기간 동안만 구법을 적용하고, 2003. 1. 1.부터는 일률적이고 전면적으로 기존 장해보상연금 수급자에게도 최고보상제도를 적용하도록 하여 심한 경우 일시에 70-80%에 이르는 연금 삭감이 이루어지는 결과를 초래하였으므로, 이 점에서 신뢰보호원칙에 위배되는 것으로 평가되어야 한다. 

<반대의견(재판관 김희옥)의 요지>

○ 법적 상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 그가 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있는지 여부에 따라 상이한 강도를 가지는바, 일반적으로 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수는 있는 것이므로 원칙적으로 법률의 개정은 예측할 수 있다고 보아야 한다. 또한 장해보상연금의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 국회가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 산업재해보상보험기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 보다 폭넓은 입법재량으로 결정할 수 있고, 사회보장제도에 관한 입법은 한정된 재원으로 산재근로자나 기타 수급권자의 생활안정과 복리향상에 기여함과 아울러 사회보험으로서 소득재분배 기능이 제대로 작동할 수 있도록 하여야 하므로, 입법에 의한 연금수급권의 제한은 불가피하여, 그것이 명백히 자의적인 것으로서 입법적 한계를 벗어나지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

○ 심판대상 조항에 의하여 달성하려는 공익은 최고보상제도의 적용으로 절감되는 보험급여액으로 보험급여의 지급수준을 상향조정하는 재원으로 사용하기 위한 것으로서, 그 공익적 가치는 매우 크다.
그에 반해 연금수급자들의 장해보상연금제도에 대한 신뢰는 반드시 ‘업무상 재해로 인정받은 후에 현 제도 그대로의 연금액을 받는다’는 데에 대한 것으로 볼 수 없고, 장해보상연금 수급자는 단순히 기존의 기준에 의하여 연금이 지속적으로 지급될 것이라는 기대 아래 소극적으로 연금을 지급받는 것일 뿐이다. 뿐만 아니라 심판대상 조항은 기존의 장해보상연금 수급자에게 최고보상제도가 시행되는 2000. 7. 1.부터 2002. 12. 31.까지 2년 6개월의 유예기간을 두는 배려를 하고 있다.
따라서 보호해야 할 장해보상연금 수급자의 신뢰가치는 그리 크지 않은 반면, 심판대상조항의 공익적 가치는 긴급하고 중요한 것이므로, 심판대상 조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.

○ 또한 청구인들의 장해보상연금 청구권은 생활보장적 성격을 가진 것으로서 사회보장수급권에 해당하고 순수한 의미의 재산권은 아니므로, 법 제38조 제6항이나 심판대상 조항은 입법을 통하여 구체적으로 형성되는 사회보장수급권의 구체적 범위를 새로이 정한 것으로서 심판대상조항이 장해보상연금 수급자에 대하여만 수급권을 제한하는 것이 장해보상일시금을 선택한 산재근로자와 비교하여 청구인들을 합리적 이유 없이 차별하는 것이라거나 현저히 자의적인 것이라고 보기 어렵다.
따라서 심판대상 조항은 헌법상 신뢰보호원칙과 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다.

<이 사건 결정의 의의>

산업재해보상보험법의 개정으로 최고보상제도가 실시되어 온지 5년 6개월이 되었다. 최고보상제도라는 명칭이 마치 최고보상을 하여주는 것 처럼 오인되어 당시 불이익을 당하게될 재해자들 조차도 이법의 시행으로 얼마나 많은 피해를 보게될 지 모르고 있었다. 최고보상제도는사실상 보험급여 산정에 있어, 당해 근로자의 평균임금이 노동부장관이 고시한 최고보상기준금액을 초과하는 경우, 자신의 평균임금이 아니라 최고보상기준금액을 기준으로 급여를 삭감하는 제도로서 수많은 사람들이 피해를 보았다.

2003. 1. 1. 당시 심판대상조항의 적용을 받은 기존 장해보상연금 수급자의 수는 843명가량이고, 그 중 117명이 이 사건 헌법소원심판을 제기한바, 이 사건 위헌결정으로 말미암아 심판대상조항이 향후 효력을 상실하면, 2000. 7. 1. 이전에 산업재해를 입은 장해보상연금 수급자들은 모두 향후 구법의 기준에 따라 자신의 평균임금을 기초로 산정한 장해보상연금을 매월 지급받게 된다.

특히 이 사건 심판청구인들이나 심판대상조항으로 삭감된 급여와 관련하여 이미 법원에 소송을 제기하여 계속 중인 기존 장해보상연금 수급자들의 경우는, 그들이 제기한 소송의 청구범위에 따라 2003. 1. 1.이후 이 결정 이전에 최고보상제도의 적용으로 삭감되어 지급받지 못했던 연금액도 근로복지공단으로부터 반환받을 수 있을 것으로 보인다.

<이 사건 결정의 파장과 노무법인 푸른 솔의 역할>

최고보상제도 자체를 위헌으로 보는 것이 아니라 소급을 정한 부칙이 위헌이라는 것으로 소송을 제기하였던 사람들은 법 시행이후 5년 6개월동안 피해를 본 차액분을 모두 지급받았다. 그러나 향후 이와 관련되어 수많은 분쟁이 발생할 것으로 보인다.

첫째, 소송을 제기했던 사람들은 현재의 최저보상제도하의 임금을 지급하는 것에 대한 문제는 또 다른 소송을 해야 하는가?

둘째, 소송을 제기하지 않은 사람들은 어떻게 되는 것인가? 소송을 제기하지 않았으므로 권리위에 잠자는 사람들은 그 권리를 누릴 수 없다는 통념이 적용되어질 것인가?

셋째, 만일 원상회복을 해 준다면 소급분은 어느 만치 인정받을 수 있는가? 소멸시효상 3년분까지만 소급의 대상이 될 것인가 아니면 위헌결정이 된 이상 이를 정한 부칙은 원천무효로 소급규정적용시점부터 소급할 것인가?

넷째, 유족보상연금을 받고 있었던 사람들은 해당사항이 없는가?

다섯째, 처음에는 최고보상금액에 이르지 못했으나 평균임금 개정 과정에서 최고보상금액을 초과하여 그 이후부터 제한을 당하였던 사람들도 구제 대상이 되는가?

이와 관련하여 노무법인 푸른 솔은 대한산재장애인협회와 공동으로 이와 관련된 재해자와 유족들을 도와준다.

구제대상은 2000. 7. 1. 이전 재해이며, 2003년 1월 1일 이 법 적용 당시 최고보상금액 133,070원을 초과하는 평균임금이었거나, 그에 미달하는 평균임금이기는 하였으나 나중에 개정을 하여 최고보상제한을 초과하였던 사람들이 그 대상이다.